ETS-1-Reform: Vorschlag der EU-Kommission wird keiner Seite gerecht

Im Juli veröffentlichte die Europäische Kommission ihren lang erwarteten Vorschlag für die Reform des Europäischen Emissionshandels (EU-ETS 1). Vorgesehen sind unter anderem ein niedrigerer linearer Reduktionsfaktor, mehr Flexibilität bei der Marktstabilitätsreserve (MSR) sowie eine Verlängerung der kostenlosen Zuteilung an die Industrie über 2030 hinaus. Letztere soll allerdings stärker an Investitionen in die Dekarbonisierung geknüpft werden.

Während Teile der Industrie die Entlastung grundsätzlich begrüßen, kritisieren sie diese als unzureichend oder zu spät. Auf der anderen Seite sehen Umweltverbände in der langsameren Reduktion der Zertifikatsmenge eine Aufweichung des EU-ETS. Inzwischen liegen erste Gegenpositionen von Europäischem Parlament und Mitgliedstaaten vor, die teilweise deutlich vom Kommissionsvorschlag abweichen. Die Konturen eines möglichen Kompromisses zeichnen sich damit zunehmend ab.

Entlastung heute oder höhere Anforderungen morgen?

Die Kommission schlägt vor, den linearen Reduktionsfaktor von 2031 bis 2035 auf 3,7 % und ab 2036 auf 1,7 % festzulegen. Damit würde der Reduktionspfad zunächst abgeflacht und anschließend deutlich langsamer fortgeführt.

Anders sieht es der inzwischen vorliegende Berichtsentwurf des Europäischen Parlaments vor. Dieser sieht 3,4 % für 2031 bis 2035 und 2,3 % ab 2036 vor. Der Reduktionsdruck würde damit im Vergleich zum Kommissionsvorschlag zunächst sinken, ab 2036 aber deutlich steigen. Zusätzlich soll ein größerer Anteil der ETS-Einnahmen in die Dekarbonisierung der betroffenen Industrien fließen: Das Parlament strebt hierfür 75 % statt der von der Kommission vorgeschlagenen 50 % an.

Der Ansatz verbindet damit kurzfristige Entlastung mit einem langfristig ambitionierteren Pfad. Sein Erfolg hängt allerdings von einer entscheidenden Frage ab: Sind die heute noch fehlenden Technologien und Infrastrukturen bis dahin tatsächlich in ausreichendem Umfang verfügbar, um die zusätzlichen Einsparungen zu ermöglichen?

Je später Emissionsminderungen erfolgen, desto weniger Zeit bleibt, die verbleibenden Emissionen abzubauen. Eine kurzfristige Entlastung kann die Transformation erleichtern. Sie darf aber nicht lediglich notwendige Minderungen in eine Phase verschieben, in der ihre Umsetzung noch schwieriger wird.

Der Energieökonom Graham Weale geht an diesem Punkt noch weiter und stellt grundsätzlich infrage, ob der bisherige europäische Zeitplan zur Klimaneutralität unter den veränderten wirtschaftlichen und geopolitischen Rahmenbedingungen noch realistisch ist. Er plädiert deshalb für eine zeitliche und industriepolitische Neujustierung des europäischen Klimapfads. 

Weniger Reduktionsdruck aber neue Bedingungen

Am relevantesten für die Industrie dürften die Änderungen an der kostenlosen Zuteilung sein. Sie soll über 2030 hinaus erhalten bleiben, zugleich aber stärker an Investitionen in die Dekarbonisierung gekoppelt werden. Der Kommissionsvorschlag sieht vor, 80 % der Zuteilung auf Grundlage eines genehmigten Dekarbonisierungsplans zu gewähren. Die übrigen 20 % werden zunächst zurückgehalten und erst zugeteilt, wenn die geplanten Investitionen nachweislich umgesetzt und entsprechende Emissionsminderungen erzielt wurden.

Damit sollen kostenlose Zertifikate nicht nur vor Carbon Leakage schützen, sondern zugleich als Transformationsanreiz dienen.

Hierin liegt aus unserer Sicht ein wesentlicher Schwachpunkt des Vorschlags. Die beiden Ziele Schutz vor Carbon Leakage und Förderung von Investitionen werden zunehmend miteinander vermischt. Unternehmen könnten dabei auch für Faktoren verantwortlich gemacht werden, die außerhalb ihres Einflussbereichs liegen, etwa fehlende Strom-, Wasserstoff- oder CO₂-Infrastruktur.  Die kostenlose Zuteilung sollte zunächst dort Abhilfe schaffen, wo ein signifikanter Wettbewerbsnachteil durch die CO₂-Kosten entsteht. Zusätzliche Unterstützung für Transformationsinvestitionen könnte dagegen gezielt an konkrete Investitionen geknüpft werden.

Die Thinktanks EPICO KlimaInnovation und Frontier Economics kommen ebenfalls zu dem Ergebnis, dass pauschale Investitionspflichten nicht automatisch zusätzliche Investitionen auslösen. Ist eine Dekarbonisierungsinvestition wirtschaftlich oder aufgrund fehlender Infrastruktur nicht tragfähig, wird sie durch die Bedingung für kostenlose Zertifikate nicht zwangsläufig attraktiver. Im ungünstigen Fall können zusätzliche Kosten entstehen und das Carbon-Leakage-Risiko sogar steigen. Gleichzeitig sollten Unternehmen, die frühzeitig investieren, nicht gegenüber Nachzüglern benachteiligt werden.

Auch im Europäischen Parlament gibt es Widerstand gegen die geplante Konditionalität. Jüri Ratas, Berichterstatter des Industrieausschusses, schlägt in einem aktuellen Entwurf vor, die von der Kommission vorgesehene Kopplung der kostenlosen Zuteilung an Dekarbonisierungsinvestitionen ab 2031 zu streichen. Unternehmen sollen damit nicht für Investitionen in Technologien oder Infrastrukturen in Anspruch genommen werden, die möglicherweise noch nicht verfügbar oder wirtschaftlich tragfähig sind. Der Vorschlag ist allerdings noch nicht die Position des Europäischen Parlaments.

Kurzfristige Entlastung gewinnt an Unterstützung

Parallel zur eigentlichen ETS-Reform hat sich inzwischen auch bei der kostenlosen Zuteilung für 2026 bis 2030 etwas bewegt. Die im Juni aktualisierten Benchmarks führten insbesondere bei den Heat- und Fuel-Fallback-Benchmarks zu erheblichen Verschärfungen. Im Juli legte die Kommission deshalb einen separaten Vorschlag vor, mit dem rund 80 Mio. zusätzliche Zertifikate für die kostenlose Zuteilung mobilisiert werden sollten. Hintergrund waren die von Industrie und Mitgliedstaaten geäußerten Bedenken hinsichtlich der Wettbewerbsfähigkeit und des Carbon-Leakage-Risikos.

Eine häufig geforderte Alternative waren sektorspezifische Fallback-Benchmarks, die die unterschiedlichen technischen Reduktionsmöglichkeiten der betroffenen Branchen besser berücksichtigen könnten. Die Kommission hatte diesen Ansatz zunächst im Rahmen der ETS-Reform geprüft, ihn für die kurzfristige Anpassung jedoch nicht weiterverfolgt.

Der Rat hat am 16. September nun nachgesteuert. Er will die kostenlose Zuteilung für bestimmte energieintensive Sektoren um rund 88 Mio. Zertifikate erhöhen. Zusätzlich sollen 33 Mio. Zertifikate genutzt werden, die bislang aufgrund nicht erfüllter bestehender ETS-Bedingungen nicht zugeteilt wurden. Nach Schätzung der Kommission entspricht allein die zusätzliche Nutzung der 88 Mio. Zertifikate einer Kostenentlastung von rund 6 Mrd. Euro.

Damit wird deutlich: Eine stärkere kurzfristige Entlastung der Industrie findet zunehmend politische Unterstützung. Gleichzeitig bleibt umstritten, wie weit diese Entlastung gehen und wie sie mit den langfristigen Klimazielen verbunden werden soll. Die Industrie benötigt mit Blick auf die seit Jahren angespannte konjunkturelle Lage und den neuerlichen Energiepreisschock aufgrund des Iran-Konflikts sofort Entlastungen. Eine politische Hängepartie kann für betroffene Unternehmen ein existenzielles Risiko darstellen.

MSR: Größerer Puffer oder weiterhin Knappheitssignal?

Auch bei der Marktstabilitätsreserve gehen die Vorstellungen auseinander. Die Kommission will die automatische Löschung von Zertifikaten oberhalb von 400 Mio. vollständig abschaffen. Das Europäische Parlament will die Löschung dagegen beibehalten, die Schwelle aber ab 2027 auf 650 Mio. Zertifikate anheben. Der Rat nimmt eine Zwischenposition ein: Bis Ende 2030 soll die Löschung oberhalb von 400 Mio. ausgesetzt werden, ab 2031 soll sie erst oberhalb von 800 Mio. Zertifikaten greifen. Damit würden zunächst mehr Zertifikate im System verbleiben, während das Parlament weiterhin stärker auf eine dauerhafte Verknappung setzt.

Für Industrieunternehmen ist die Ausgestaltung der MSR relevant, weil sie beeinflusst, wie viele Zertifikate bei sinkender Gesamtmenge tatsächlich als Reserve verfügbar bleiben. Damit wirkt sie auch auf die langfristige Knappheit und den daraus entstehenden CO₂-Preisanreiz. Bereits nach den geltenden Regeln werden von September 2026 bis August 2027 rund 190,5 Mio. Zertifikate in die Reserve überführt.

Was bedeutet die Reform für den CO₂-Preis?

Die Markterwartungen zeigen bereits, dass die Reformvorschläge in die Preisbildung einfließen. Eine Ende Juli veröffentlichte Reuters-Umfrage unter neun Analysten ergab nach Bekanntgabe des Kommissionsvorschlags durchschnittliche EUA-Preisprognosen von 79,97 €/t für 2026 und 89,13 €/t für 2027. Zuvor lagen die Erwartungen bei 80,61 bzw. 93,29 €/t. Für 2028 wurden 95,37 €/t erwartet, für 2029 100,43 €/t und für 2030 109,11 €/t.

Die Zahlen zeigen zweierlei: Der Kommissionsvorschlag wurde von den Analysten zunächst als preisdämpfend interpretiert. Gleichzeitig wird weiterhin mit einem langfristig steigenden EUA-Preis gerechnet. Die Prognosen sind allerdings mit erheblicher Unsicherheit behaftet, da neben der ETS-Regulierung unter anderem Energiepreise, Industrieproduktion, Brennstoffwechsel und die tatsächliche Geschwindigkeit der Dekarbonisierung den EUA-Preis beeinflussen.

Für Unternehmen bedeutet das: Eine kurzfristige Entlastung beim Zertifikatebedarf ist nicht gleichbedeutend mit dauerhaft niedrigen CO₂-Kosten. Zudem ist aus Sicht eines betroffenen Unternehmens der Begriff „Entlastung“ im Hinblick auf CO₂-Kosten zu relativieren. Die Kombination aus EUA-Preisen, die im Jahresverlauf zeitweise deutlich über 85 Euro lagen, und einer je nach Benchmark geringeren kostenlosen Zuteilung führt für viele Unternehmen gegenüber 2025 zu einer Mehrbelastung. Die Reform mindert zwar den Kostenanstieg, bedeutet aber nicht unbedingt eine Entlastung gegenüber dem Vorjahr.

Entscheidend ist, wie die gewonnene Zeit genutzt wird

Damit hat sich die Reform seit der Kommissionsvorlage im Juli deutlich weiterentwickelt. Inzwischen stehen unterschiedliche Ansätze für die künftige Balance zwischen Klimaziel, Wettbewerbsfähigkeit und Investitionsanreizen zur Diskussion.

Aus unserer Sicht spricht einiges dafür, der Industrie bereits in der aktuellen Zuteilungsperiode mehr Spielraum zu geben. Die gewonnene Zeit muss allerdings dazu beitragen, Investitionen, technologische Entwicklung und den Aufbau der notwendigen Infrastruktur zu ermöglichen. Daraus sollte keine zusätzliche Verpflichtung entstehen, die die kostenlose Zuteilung an konkrete Investitionen des jeweiligen Unternehmens koppelt. Vielmehr muss die Politik die Voraussetzungen schaffen, unter denen sich solche Investitionen wirtschaftlich tragen.

Weder ein hoher CO₂-Preis noch kostenlose Zertifikate können eine industrielle Transformation gewährleisten, wenn technische Alternativen fehlen, die erforderliche Infrastruktur nicht verfügbar ist oder die Umstellung unter internationalen Wettbewerbsbedingungen wirtschaftlich nicht darstellbar ist. Umgekehrt kann eine zu starke Abschwächung des Reduktionspfads Investitionsanreize verringern und den Anpassungsdruck lediglich in die Zukunft verschieben.

Entscheidend ist deshalb, Klimaschutz und Wettbewerbsfähigkeit mit aufeinander abgestimmten Instrumenten zu verfolgen. Privatwirtschaftliche Investitionen lassen sich nicht allein durch ambitionierte Zielvorgaben herbeiführen. Sie benötigen wettbewerbsfähige Standortbedingungen, eine tragfähige wirtschaftliche Perspektive und verlässliche politische Rahmenbedingungen. Diese Voraussetzungen sollten im Mittelpunkt des Reviews stehen.

Dazu gehört auch ein ehrlicher Umgang mit dem Zeitplan zur Klimaneutralität bis 2050. Sollten sich die notwendigen Voraussetzungen trotz ernsthafter Anstrengungen nicht rechtzeitig gewährleisten lassen, sollte auch geprüft werden, ob der bisher vorgesehene Pfad unter realistischen Annahmen noch umgesetzt und das Ziel tatsächlich erreicht werden kann. Für langfristige Investitionen zählt neben der Ambition vor allem die Verlässlichkeit des eingeschlagenen Kurses.

An diesem Maßstab sollte sich die weitere Reform messen lassen: Schafft sie einen dauerhaft tragfähigen Rahmen, der Emissionsminderungen ermöglicht und der europäischen Industrie zugleich eine wirtschaftliche Zukunft eröffnet?

30.09.2026

Ihr Emissionshändler.com Team